乡镇行政管理体制改革的行政法思考

ＺＨＥＮＧＦＵＦＡＺＨＩ　政府法◆　乡　建设社会　义新农村是党的十六届五中仝会提　就业制度、义务教育制度以及农村公共产品供给体　山的重大历史任务，为此，中共中央、国务院作出了　制等等，它足一个复杂的系统工程。改革歼放以来，　《关于推进社会土义新农村建设的若干意　》。其中，　我国的乡镇体制经『力了多次的改革，但人员膨胀，机　明确要求积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变　构过多，职能模糊，权限冲突的问题依然存在。在以　乡镇政府职能，为仝而深化农村改革，健全社会主义　往改革的　础　，如何进一步深化乡镇行政管理体　新农村建设提供体制保障。　制改革，尤沦足对新农村建设，还足对国家行政管理　乡镇虽然是我围最基层的地方行政建制，但乡　体制改革都全关重要。小文仅从行政法的视角对相　镇行政管理体制改革却并非易事。它除ｒ直接涉及　关问题进行探讨。　剑乡镇的建制　模、机构设置、职能定位、人员编制　一、职权法定：乡镇政府职能定位的重要原则　等具体问题之外，还涉及到乡镇体制外部的许多问　在我国伞面推进依法行政的进程中，建设法治　题，如国民收入的再分配机制、财政体制、户籍制度、　政府的目标之一就足依法界定和规范政府经济调节、　轮流值班制，以保证节假日期间也能让行政相对人　于行政相对人乃至于整个社会监督之下。对行政执　来办理相关事项。行政执法的现场检查活动一般不　法活动中越权执法、粗暴执法、消极执法和违反程序　必要求单位法定代表人出面接待。现场检查后发现　执法等各种执法违法行为及时严肃查处；对不热情　有违法情形，行政相对人能当场改正的，应当允许其　为行政相对人服务、不给行政相对人提供方便甚至　当场改正；当事人无法当场改正的，应当在依法实施　刁难行政相对人的不良行为及时予以纠正。　行政处罚的同时，责令其限期整改，杜绝违法行为通　我们相信：只要行政执法机关按照《纲要》的精　过罚款合法化现象。行政执法机关在日常监管过程　神，开动脑筋，解放思想，认真地改进和完善行政执　中，必须为行政相对人着想，简化程序，减少环节，降　法方式方法，由行政执法活动引发的社会矛盾纠纷　低成本，提高效率。能够对外承诺服务时间的，可以　必然会大幅下降，行政双方的关系必然走向和谐，建　实行“服务时间承诺制”。在召集行政相对人开会、　立一个在科学发展观指导下的和谐社会一定是指日　培训Ｉ、考试等活动中，应当尽可能就地进行。　可待的。　行政执法活动必须接受监督。行政执法机关应　当设立并公布行政执法监督举报电话和电子邮箱，　（，ｉｆｅ者：李汉生，湖北省政府法制办公室副主任　认真受理人民群众的举报、投诉，将行政执法活动置　尹新民，湖北省政府法制研究中心主任）　制　维普资讯 http://www.cqvip.com

政府；去韦Ｕ　ＺＨＥＮＧＦＵＦＡＺＨＩ　行　２　０　第　３　期　市场监管、社会管理和公共服务的职能，逐步形成行　为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理　体制。乡镇政府处于国家行政管理体制的末端，它　直接面对农村、农民和农业，其职能定位不能与高层　级的政府完全相同，如何科学地界定乡镇机构职能　是正确的选择乡镇机构改革方案、深化乡镇机构改　革的基础。即是说，乡镇行政管理体制改革的前提　是依法界定和规范乡镇政府的职能。　从行政学理论看，行政职能是国家行政机关在　一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和　社会事务中担负的基本职责和功能。行政职能通常　也称政府职能，它具有执行性、整体性、多样性和动　态性等特点。行政职能依据不同的标准可以作多种　分类，而依据政府管理的事务性质横向划分的政府　职能称为政府的基本职能，其内容主要包括政治职　能，经济职能，文化职能和社会职能等方面。但是，　“政府职能是一个历史范畴，随着社会的发展变化，　政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应　的变化。同时，人们对于政府职能的认识也会发生　变化。”不仅如此，政府的层级性也决定了不同层级　的政府职能既具有同一性更具有差异性。如乡镇一　级政府就不可能具有宏观调控的行政职能，除了维　护稳定、引导农民发展生产之外，主要担负的还是发　展地方事业职能，即对本乡镇教育、文化、卫生、社会　福利、环境保护等公共事业进行服务和管理职能。在　行政管理体制改革探讨中，不少人主张增强县级政　府直接管理农村社会的能力。改革实践中也有具体　的尝试，如浙江省长兴县建立了专职驻村指导员制　度，不少驻村指导员来自县政府各部门，通过驻村指　导员实现沟通信息、宣传政策、代理事务、协调纠纷　等职能。但中国的国情是复杂而多变的，增强县级　政府直接管理农村社会的能力并不能在短期内完全　取代乡镇政府的职能，温家宝总理在２００５年ｌ２月２９　日《关于当前农业和农村工作的几个问题》的讲话中　强调：“乡镇机构该履行的职能、该提供的服务，不仅　不能削弱，还要逐步加强。”当然，乡镇机构该履行的　职能究竟如何定位还是一个理论和实践急需探讨和　解决的问题。由于行政职能是一个反映政府的实质　和活动内容与方向的概念，要具体解决乡镇政府职　能定位的问题还必须从行政职权入手。　行政职权是与行政职能既有联系又有区别的概　念，它是指“行政主体依法享有的、对于某一行政领　域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及　其权能。它是定位到具体的组织机构和职位上的行　政权力，是通过立法将行政权力与一定的行政主体、　行政事务联系起来加以规范的结果。”相比之下，行　政职权是比行政职能更为具体并受行政法具体规范　的一个法律概念，它通常与行政职责相对应。行政　职权作为行政的法律表现形式，除了具有权力的一　般属性，如强制性、命令性、执行性等以外，还具有公　益性、优益性、支配性、不可自由处分性等特征。就　行政职权的一般内容而言，主要包括行政立法权、行　政决策权、行政确认权、行政奖励权、行政物质帮助　权、行政指导权、行政合同权、行政许可权、行政检查　权、行政强制权、行政处罚权、行政司法权等等。但　作为不同层级的政府或不同的政府工作部门，其行　政职权的内容则是具体的，相互有区别的。不同层　级的政府或不同的政府工作部门具有什么内容的行　政职权应取决于国家和社会公共事务管理的客观需　要，在法治社会中，客观需要的职权必须法定，即由　法律规定或法律授权，如根据《立法法》的规定，只有　特定的行政机关才具有行政立法的职权。　职权法定是法治行政的重要原则，在我国多　的机构改革中，都强调了以转变政府职能为核心，　依据则是由行政系统内部的规范性文件加以确定的，　即“三定方案”。国务院的“三定方案”虽然经过了全　国人大常委会的批准，但仍然不属于法律，依“三定　方案”而实施的机构改革与职权法定的要求相差甚　远，这不能不是多年来虽反复强调政府转变职能去ｆ　收效甚微的重要原因之一。因此，行政职能的转变，　必须遵循职权法定原则，需要以宪法为根据制定彳ｊ　政组织法和完善相关法律，通过立法的方式规定和　授予行政机关或其他组织相应的职权，约束其在注　定的权限范围内行使权力。构建法治政府意义上　职能转变，只能是取消法律没有赋予的而行政机　却己行使的权力，调整法律曾经赋予的却不适当　权力，依法控制行政权力的随意扩张。我国《行政询　可法》的制定便是典型之例，该法将行政许可的权　法定化，各级政府和行政职能部门过多的甚至是泛　滥成灾的行政审批权从而在法律上得到了限制。　行政职权与行政职责是行政法领域的一对重要　范畴，二者共同构成行政主体在行政法上的权利和　义务。行政职权是行政主体履行行政职责的必备务　件，行政职责则是制约行政职权的重要因素，行政主　体及其公务人员在行使行政职权时既不能违反相应　的行政职责，也不能随意放弃其所必须履行的行够　维普资讯 http://www.cqvip.com

ＺＨＥＮＧＦＵＦＡＺＨＩ　政府；去韦Ｉｊ　职责，否则便会导致相应的法律后果。凶向从行政　法的视角观察，乡镇政府职能的定位实质Ｅ是乡镇　政府行政职权和行政职责的调整和配置的法治化过　程。诚然，行政职权和行政职责的调整和配置的法　治化过程会受到立法的滞后性以及多方面因素的影　响。因此，乡镇政府职能的定位不是一个单一的改　革过程，它需要各项改革的配套进行，为其提供相应　的制度基础，尤其是行政法律制度。在行政法律制　度构建方面，除了需要加强行政组织法法律制度建　设之外，还需要尽快完善现行的行政救济制度和监　督行政的制度，以便弥补行政职责对行政职权制约　的不足，给予行政相对人应有的保障，从而缓解和避　免由于行政相对人利益受损而引发社会矛盾，减轻　乡镇政府的直接压力。　二、行政合同：乡镇机构改革方式的一种选择　无论是单…制国家还是联邦制国家，中央政府　与地方政府的体制和职能都有许多不同。在我国乡　镇行政管理体制改革中，允许实行有差异的行政管　理体制是我国经济、文化等发展不平衡的国情所需　要的选择。由于乡镇政府的职能是对农业、农村和　农民事务实施管理，因而它与县级以上的政府职能　有较大的差异，执行性、自主性和服务性应该足乡镇　政府职能的主要特点。因而在中央政府的统一领导　下，应当允许乡镇政府的职能和机构设置具有灵活　性，使得乡镇经济、文化、社会公共事业等可以在不　同的条件下充分发展。　机构改革通常是体制改革的重要步骤。近年来，　湖北省在乡镇政府改革实践方面作了十分有益的尝　试。该省在成宁成安等７个县（市、区）进行乡镇综　合配套改革试点的基础上，进一步在全省范围内推　进乡镇机构改革。基本做法是：乡镇统一只设党委、　人大、政府３个领导机构，不再设政协；乡镇领导班　子成员交叉任职，每个乡镇党委设委员７￣９名，其中　党委书记原则上兼任乡镇长；按职能合并，只设３个　乡镇内设机构。乡镇行政管理体制的改革是一个综　合配套的改革，其中，对乡镇事业单位（主要是农技　站、城建站、房管所等“七站八所”）的改革比党政机　构还要艰难。因为，一个县的行政单位可能有４００　人，而事业单位可能就有２０００人，这还不包括大量　挂在这个单位但未经组织、人事、劳动部门认可的人。　因此，湖北省在大幅度精简政府机构和人员的同时，　积极探索适应新时期农村经济和社会发展的农村公　益事业服务新机制。在所进行的乡镇事业单位剥离　转制中，除农村中小学、卫生院、财政所外，其余直属　事业单位逐步转为白土经营、自负盈亏的企业或中　介服务组织。如成宁市成安区乡镇农技站全部转制　为农技服务中心后，伞区３８万亩耕地，由区政府聘　请３６名农技人员提供服务。农技人员自筹资金购置　农业机械，为农民提供机耕、机收和病虫害防治等服　务，大大减轻了农民的劳动强度，政府的公益事业服　务质量和效率得到明显提高。　从行政法的视角来看，湖北的乡镇行政管理体　制改革实践运用了行政合同的方式，改变了由政府　单一包办公益事业、提供公共服务，以及靠向农民收　钱办事的状况，乡镇“七站八所”转制并组建农村服　务实体，实行公益事业服务经费由政府提供，面向社　会具有公益事业服务资质的人员和组织公开招标，　服务质量由农户签单认可和政府审核，政府“花钱买　服务，养事　养人”的新机制。　在行政法理论上，行政合同是指行政主体为实　现某项行政管理目标或行使行政职能而与其他行政　机关或与公民、法人、其他组织之间，在双方意思表　示一致的基础上而达成的协议。行政合同是一种不　同于传统行政的管理方式，兼有行政和民事的法律　特征。“近年来，行政法学者已经察觉到，行政契约　早已被用来作为推行行政政策的理想手段而为实践　所接纳，尽管有关行政契约的力量上的论争还远远　没有结束。”但它将民事合同的种种优点引入到行政　管理活动中，使行政管理充分体现以人为本的价值　和理念，最大限度地发挥人的潜能和作用。它有利　于改变传统行政管理手段的强力对抗的因素，更具　有公平、诚信、和谐、灵活的时代特征。在西方国家，　行政合同得到普遍运用，行政合同可以渗透到行政　事务和社会管理的方方面面。“应该把行政契约和　政府职能转型联系在一起。二十世纪七十年代德国　人在制定行政程序法时，把行政契约规定为一种行　政方式，但是，即使在本国影响也是比较小的，在实　践中的作用也是边缘的。合同或协议方式得到重视，　是从二十世纪八十年代中期的世界性行政改革开始　的……合同的作用领域可以分两块：一个是公共管　理，一个是公共服务。公共管理上主要是要改善管　理绩效，公共服务则是尽量“扔”出去，例如民营化。　如果全都扔出去就没有合同了，因为它扔不掉或有　相当部分扔不掉，才需要合同。从撒切尔的改革，主　要体现在是把国有单位卖出去。卖不掉的和扔不掉　的部分，合同起的作用非常大。英国行政法把合同　行　取　２　。　仁　第　３　期　维普资讯 http://www.cqvip.com

政行　以　２　０　”　盆　第　３　期　ｆｉ４－；去韦Ｕ　ＺＨＥＮＧＦＵＦＡＺＨｌ　放在一个重要位置，是冈为有些事项还是政府职能。”　改革歼放以来，我国也尝试着运用行政合同进行行　政管理，如家庭联产承包合同，就是政府与农民签订　的土地承包行政合同。还有企业承包合同，公共工　程建设合同，科技开发合同，上地使　｝｛ｊ权转让合Ｉ—Ｊ，　农产品定购合同，公务员借调招聘合同，行政租赁合　同等等。呵以说运用行政合同的方式改，变部分乡镇　事业单何的行政隶属关系是我国行政管理体制改革　新的尝试，具有深刻的行政法意义，但我国现行的立　法却未对行政合同以及行政合同纠纷的解决途径作　出明确的规定。“引入行政契约本来有立法机会的。　一个足１９９９年公布的《合同法》。在起草过程中，曾　经提出过行政合同。最后在立法说明里面说合同法　主要调整民事关系的，把行政合同加入进去的努力　未能成功。第二个机会是制ｔ．１一政府采购法，最后也　没有成功。”应该说，我国在改革开放以来的行政合　同实践已为行政合　的立法提供了基础。　三、公共服务：乡镇政府权力运作的主要领域　根据我国《地方各级人民代表人会和地方各级　人民政府组织法》第六十一条规定，乡镇政府具有７　项职能：执行本级人民代表大会的决议和上级国家　行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行　政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政　区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和　财政、民政、公安、司法行政、ｔｌ‘划生育等行政工作；　保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所　有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会　秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；　保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权　利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋　予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权　利；办理卜级人民政府交办的其他事项。归结起来，　乡镇政府的法定职能有除了执行乡镇人大的决议和　上级政府的行政命令之外，主要是管理和促进乡镇　的经济和教、科、文、卫、体育事业和保护人民财产及　保障人民的法定权利，因而可以说公共服务是乡镇　政府权力运作的主要领域。２００４年３月国务院颁布　的《全面推进依法行政实施纲要》就已明确要求各级　政府和行政机关要转变政府职能，深化行政管理体　制改革，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公　共服务程序，降低公共服务成本，提高办事效率，提　供优质服务，方便行政相对人，逐步建立统一、公开、　公平、公正的现代公共服务体制。　在城乡　元结构的长期影响下，公共服务供给　严蕈失衡，农民尤其是农村贫困群体难以获得基本　的公共服务，并由此导致他们最　本的生存权和发　展权得不到保障。据调查显示，我国农村公共品的　供给总量不足，目前，全国仅１／３的乡镇有供水站，　８３％的村不通自来水，１３％的村不通公路，５３％的村　不通电话，９３％的村接收的电视信号相当微弱，全国　尚有２０７个县无公共图书馆，６７．９　的乡镇没有文化　站。此外，农村大部分人口未享受医疗保险，也没有　社会保障。而根据建立责任政府、服务政府和法泊　政府的要求，建立和完善公共财政体制，保证公平高　效提供公共产品和有效履行政府职能，通过财政转　移支付等方式支持促进欠发达地区的发展和农村公　共服务的提供等等，都是当前推进行政体制改革的　重要内容。　行政法的理论基础是行政法据以存在的观念和　思想的前提。行政法理论基础的研究出现了各科　主张和观点，“服务论”足其中的一种代表性主张。　该理论认为现代行政法实质上是服务行政法。它　兼具服务与受益的功能，服务论为行政法的理论基　础。它的主要内容是要求“政府不应以管理者的身　份自居，而应以服务者的身份去为作为主人的人民　提供各种服务”。它较多地从行政的功能上概括行　政法的本质，并将服务论作为其理论基础。尽管行　政法的理论基础仍然是一个争论不休的行政法问　题，但“服务论”无疑给行政管理体制改革提供了　种行政法思路，乡镇政府行使职权的目的不是原有　意义上的“管理”，而是履行为公众服务的职责，要　更有效地为本行政区域的居民提供最好的服务，建　立一种和谐的行政关系。当然，面对我国日益增长　和迅速变化的公共需求，政府不可能对社会性公共　服务和社会事务实行全面的直接管理，一部分社会　性和公益性的社会公共服务职能可以从政府的　能中分离出来，逐渐形成多元社会主体参与提供公　共服务的体制。“随着公共管理的社会化，导致　｝　政府的社会公共组织的产生。非政府的社会公共　组织的出现，有助于补救市场失灵和政府失败的　重缺陷，有助于提高公共事务的管理效率和公共腓　务的能力。”因此，有关非政府的社会公共组织立注　也就提到了议事日程。　（作者系华中师范大学政法学院教授：　（注：由于版面所限，本文中各引文部分未能注明出处，　向作者致歉！）